3 แนวทางเชื่อมโยงประกันสังคมอาเซียน โอกาสเข้าถึงการคุ้มครองที่มั่นคงของแรงงานข้ามชาติ

3 แนวทางเชื่อมโยงประกันสังคมอาเซียน โอกาสเข้าถึงการคุ้มครองที่มั่นคงของแรงงานข้ามชาติ

แรงงานไทยเป็น 1 ในแรงงานข้ามชาติที่มีการเคลื่อนย้ายแรงงานไปทำงานในกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียน 10 ประเทศ ซึ่งมีแรงงานรวมกันราว 9.8 ล้านคน แต่แรงงานข้ามชาติเหล่านั้นยังไม่สามารถเข้าถึงสิทธิประโยชน์อันพึงมีจากระบบประกันสังคมของแต่ละประเทศได้อย่างเท่าเทียม จากข้อจำกัดด้านกฎหมายและเงื่อนไขของแต่ละประเทศ จากการศึกษาของทีดีอาร์ไอ พบ ความเป็นไปได้ในการเชื่อมโยงประกันสังคมในอาเซียน โดย ประเทศฟิลิปปินส์และประเทศไทยมีความพร้อมสามารถทำการเคลื่อนย้ายและคงสิทธิประกันสังคมระหว่างกันได้ในหลายกรณี ทั้ง กรณีชราภาพ ทุพพลภาพ การให้สิทธิประโยชน์แก่ทายาทกรณีผู้ประกันตนเสียชีวิต และการบาดเจ็บจากการทำงาน สำหรับประเทศที่ยังไม่พร้อมก็สามารถเชื่อมโยงกันได้ในแนวทางอื่น อาทิ ความตกลงในการส่งออกสิทธิประโยชน์ หรือ บันทึกความร่วมมือระหว่างหน่วยงานประกันสังคม เป็นต้น
เมื่อวันที่ 29 เมษายนที่ผ่านมา สำนักงานประกันสังคมร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จัดประชุมวิพากษ์ผลการศึกษาโครงการ “การเคลื่อนย้ายและคงสิทธิประกันสังคมสำหรับแรงงานข้ามชาติระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน” โดย นางสาวอำพันธ์ ธุววิทย์ รองเลขาธิการสำนักงานประกันสังคม กล่าวเปิดงานโดยมีใจความสำคัญตอนหนึ่งว่า ปัจจุบันมีการเคลื่อนย้ายแรงงานในภูมิภาคอาเซียนเพิ่มมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง และแนวโน้มจะมากขึ้นจากการเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนหรือ AEC โดยในปี 2560 ภูมิภาคอาเซียนมีการเคลื่อนย้ายแรงงานข้ามชาติประมาณ 9.8 ล้านคน หรือคิดเป็นร้อยละ 1.5 ของจำนวนประชากรในภูมิภาคทั้งหมด และในจำนวนนี้ 90% เป็นแรงงานไร้ทักษะซึ่งอาจเข้าไม่ถึงสิทธิสวัสดิการของภาครัฐจากข้อจำกัดด้านกฎหมายหรือแนวปฏิบัติของนานาประเทศ สำนักงานประกันสังคมเห็นความจำเป็นที่จะต้องมีการวิจัยเพื่อศึกษาหาข้อมูลเพื่อพัฒนาระบบประกันสังคมรองรับแรงงานที่โยกย้ายถิ่นฐานในประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน รวมทั้งเพื่ออำนวยความสะดวกในการเคลื่อนย้ายสิทธิและคงสิทธิประโยชน์ประกันสังคม ด้วยกลไกประสานและเชื่อมระบบประกันสังคมของแต่ละประเทศ เพื่อให้ผู้ประกันตนได้รับประโยชน์สูงสุด เช่น เมื่อไปทำงานในต่างประเทศและเดินทางกลับมาทำงานในประเทศก็สามารถนำอายุงานกลับมาต่อยอดสิทธิประกันสังคมเดิมได้โดยไม่สูญเปล่า การศึกษานี้จะเป็นประโยชน์ในการพัฒนาความคุ้มครองในอนาคต
ด้าน ดร.บุญวรา สุมะโน เจนพึ่งพร หัวหน้าโครงการและนักวิชาการ ทีดีอาร์ไอ นำเสนอผลการศึกษา “การเคลื่อนย้ายและคงสิทธิประโยชน์ประกันสังคมสำหรับแรงงานข้ามชาติระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน” โดยระบุว่า แรงงานข้ามชาติหมายถึงแรงงานสัญชาติอื่นที่อยู่ในประเทศปลายทาง ข้อมูลกำลังแรงงานในประเทศอาเซียนหากดูเฉพาะส่วนที่เป็นลูกจ้าง(ถูกกฎหมาย) พบว่า มาเลเซียมีสัดส่วนลูกจ้างต่อจำนวนแรงงานทั้งหมดในประเทศสูงที่สุดราว 73% รองลงมาคือฟิลิปปินส์ 60% ไทย 45% และ เวียดนาม 42% ตามลำดับ สำหรับประเทศไทยปัจจุบันมีผู้ประกันตนมากกว่า 11 ล้านคน ที่จะได้รับผลกระทบจากการเคลื่อนย้ายและคงสิทธิประโยชน์ประกันสังคม นอกจากนี้ มาเลเซีย และ ไทย เป็นประเทศที่มีการรับแรงงานข้ามชาติเข้ามาทำงานมากที่สุดในอาเซียน
ความตกลงประกันสังคม (Social Security Agreement –SSA) คือ ข้อตกลงที่ประสานความร่วมมือระหว่างระบบประกันสังคมระหว่าง 2 ประเทศขึ้นไป โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อลดหรือขจัดอุปสรรคสำหรับแรงงานต่างชาติและครอบครัว ในการที่จะได้รับสิทธิประโยชน์ภายใต้ระบบประกันสังคมประเทศปลายทางที่ตนทำงานอยู่ โดยมีหลักการสำคัญ 5 ประการ คือ การปฏิบัติอย่างเท่าเทียม การส่งออกสิทธิประโยชน์เมื่ออยู่ต่างประเทศ การพิจารณากฎหมายที่เหมาะสม การนับรวมระยะเวลา และความช่วยเหลือในการบริหารจัดการ ตัวอย่างประเทศที่มีการทำ SSA ได้แก่ ฟิลิปปินส์ ซึ่งทำความตกลงประกันสังคมถึง 13 ฉบับ กับประเทศที่ส่งแรงงานไปทำงานจำนวนมาก นอกจากนี้ยังมีความพยายามในการเจรจาระดับทวิภาคีกับหลายประเทศ แต่ยังไม่มีกับประเทศในอาเซียนด้วยกัน
การประกันสังคมในประเทศอาเซียน ส่วนมากนโยบายความคุ้มครองทางสังคมที่ให้กับแรงงานข้ามชาติ จะเน้นไปที่แรงงานข้ามชาติที่อยู่ในระบบหรือมีการจ้างงานอย่างถูกกฎหมาย รูปแบบความมั่นคงทางสังคมของแรงงานข้ามชาติในอาเซียนมักมีมากกว่า 1 ระบบ โดยระบบที่ใช้กันแพร่หลายคือ ระบบประกันสังคม ระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และระบบความรับผิดชอบของนายจ้าง กฎหมายที่เกี่ยวกับการประกันสังคมในประเทศอาเซียน ส่วนมากจะครอบคลุมแรงงานข้ามชาติ แต่ในบางประเทศจะมีเงื่อนไขและความไม่เท่าเทียมกับแรงงานท้องถิ่น เช่น เงื่อนไขระยะเวลาที่จะได้รับสิทธิประโยชน์น้อยกว่าแรงงานท้องถิ่น บางประเทศกำหนดสิทธิประโยชน์ อาทิ เงินทดแทนการขาดรายได้ ไว้ในกฎหมายคุ้มครองแรงงาน ในแง่กฎหมายหลายประเทศมีกฎหมายที่เกี่ยวกับความมั่นคงทางสังคมหลายฉบับและหลายหน่วยงานรับผิดชอบ ดังนั้นการเชื่อมโยงระบบประกันสังคมในอาเซียนจึงต้องมีการทบทวนกฎหมายและอาศัยความร่วมมือกับหน่วยงานหลายหน่วยงานในต่างประเทศ
ภาพรวมสิทธิประโยชน์ประกันสังคมในประเทศสมาชิกอาเซียน แบ่งได้เป็น 2 ประเภท คือ สิทธิประโยชน์ระยะยาว และสิทธิประโยชน์ระยะสั้น โดย สิทธิประโยชน์ระยะยาว คือสิทธิประโยชน์ที่ต้องใช้ระยะเวลาการสมทบเงินเป็นระยะเวลานาน อาทิ กรณีชราภาพของไทยกำหนดไว้ต้องส่งเงินสมทบ 15 ปีขึ้นไป ส่วนสิทธิประโยชน์ระยะสั้นส่วนมากจะใช้ระยะเวลาสมทบเงินไม่นาน เช่น 3 เดือน 6 เดือน ก็ได้รับสิทธิประโยชน์ตรงนั้น ซึ่งเป็นประเด็นที่แต่ละประเทศต้องเจรจาตกลงกัน สำหรับสิทธิประโยชน์ประกันสังคม 9 ด้านตามมาตรฐานสากล ไม่ได้มีในประเทศอาเซียนทุกประเทศ โดยสิทธิประโยชน์ที่ไม่ค่อยมีในอาเซียน ได้แก่ กรณีว่างงาน มีอยู่ใน 5 ประเทศ ส่วนสิทธิประโยชน์สำหรับครอบครัวมีแค่ 2 ประเทศ คือ ไทยและพม่า ซึ่งมีกำหนดไว้ในกฎหมายแต่ปัจจุบันยังไม่ได้ดำเนินการให้สิทธินี้
จากการวิเคราะห์สิทธิประโยชน์ประกันสังคมแต่ละด้าน ทั้งในแง่ กฎหมาย นโยบาย ระบบ และ หน่วยงาน พิจารณาเฉพาะสิทธิประโยชน์ 7 ด้านที่มีอยู่ในประเทศอาเซียน พบว่า กรณีชราภาพ ทุกประเทศมีกำหนดไว้ในกฎหมาย แต่มีบางประเทศที่ยังไม่บังคับใช้ เช่น กัมพูชา พม่า และบางประเทศไม่ให้สิทธิแก่แรงงานข้ามชาติ เช่น บรูไน สิงคโปร์ กรณีทุพลภาพ สิทธินี้ในอินโดนีเซียและเวียดนามอยู่ภายใต้สิทธิประโยชน์อื่น จึงต้องไปเจรจาสิทธิประโยชน์อื่นเพื่อจะได้เข้าถึงสิทธิประโยชน์นี้ ในกรณีนี้ฟิลิปปินส์กับไทยสามารถเชื่อมโยงสิทธินี้ได้ ส่วนประเทศที่ทำความร่วมมือไปก่อนก็ได้แก่ มาเลเซียและสิงคโปร์ สิทธิประโยชน์ที่ให้แก่ทายาทกรณีผู้ประกันตนเสียชีวิต เป็นสิทธิประโยชน์ระยะยาว เช่นเดียวกับกรณีชราภาพ และทุพพลภาพ ซึ่งเวลาเจรจา SSA มักจะรวมเจรจาในคราวเดียวกัน ประเทศที่จะทำ SSA ในกรณีนี้ได้คือ ไทยกับฟิลิปปินส์ สิทธิรักษาพยาบาล ปัจจุบันไม่มีประเทศใดที่จะทำ SSA ร่วมกันได้เลย เนื่องจากเป็นสิทธิประโยชน์ที่มีความซับซ้อนมาก แม้เป็นสิทธิประโยชน์ที่มีความสำคัญมากที่แรงงานข้ามชาติต้องการได้รับการคุ้มครอง แต่ด้วยระบบสาธารณสุขรวมถึงสถานพยาบาลในแต่ละประเทศมีความแตกต่างกัน จึงต้องมีการเจรจาเพื่อหาข้อตกลงร่วมกันว่าจะรับรองสถานพยาบาลอย่างไร กรณีเจ็บป่วย เป็นกรณีเงินทดแทนการขาดรายได้ จากการเจ็บป่วยจนไม่สามารถทำงานได้ หลายประเทศเป็นสิทธิประโยชน์ที่ให้นายจ้างรับผิดชอบ เป็นสิทธิประโยชน์ระยะสั้น โดยสมทบหรือทำงานนานสุดไม่เกิน 6 เดือนก็เกิดสิทธิได้แล้ว จึงไม่จำเป็นต้องใช้การเคลื่อนย้ายและคงสิทธิ เพียงการส่งออกสิทธิประโยชน์ก็เพียงพอแล้ว
กรณีตั้งครรภ์หรือคลอดบุตร เป็นอีกสิทธิประโยชน์หนึ่งที่หลายประเทศกำหนดไว้ในกฎหมายคุ้มครองแรงงาน ให้เป็นหน้าที่ความรับผิดชอบของนายจ้าง แต่ในบางประเทศอย่างบรูไนและสิงคโปร์มีเงื่อนไขแรงงานข้ามชาติจะได้รับไม่เท่ากับแรงงานท้องถิ่น กรณีการบาดเจ็บจากการทำงาน ถือเป็นสิทธิที่ส่งเงินสมทบไม่นานแต่มีการจ่ายเงินที่นานกรณีที่เป็นการบาดเจ็บถาวร กรณีนี้ต้องใช้การพิจารณาในหลายประเด็น ทั้งเรื่องของโรคหรือการบาดเจ็บที่จะนับรวมเป็นการบาดเจ็บจากการทำงานได้ รวมไปถึงการพิสูจน์ว่าการบาดเจ็บหรือความเจ็บป่วยนั้นเนื่องจากการทำงานในต่างประเทศจริง ๆ ประเทศที่สามารถเชื่อมโยงสิทธินี้ได้ คือ ฟิลิปปินส์ ไทย มาเลเซีย
การศึกษาสรุปรูปแบบการเชื่อมโยงสิทธิประโยชน์ประกันสังคมที่เหมาะสมของประเทศสมาชิกอาเซียน ได้แก่ ฟิลิปปินส์ กับ ไทย สามารถเชื่อมโยงสิทธิประโยชน์ กรณีชราภาพ ทุพพลภาพ สิทธิประโยชน์ให้แก่ทายาท และ การบาดเจ็บจากการทำงานได้ และมาเลเซียสามารถทำกับไทยหรือฟิลิปปินส์ในกรณีสิทธิประโยชน์การบาดเจ็บจากการทำงาน ถ้าเป็นการเชื่อมโยงโดยใช้ความตกลงส่งออกสิทธิประโยชน์(Exportability) จะมีมาเลเซียกับสิงคโปร์ ที่เชื่อมโยงสิทธิประโยชน์กรณีชราภาพ ทุพพลภาพ และกรณีจ่ายให้แก่ทายาทเมื่อผู้ประกันตนเสียชีวิตได้ ฟิลิปปินส์กับไทยสามารถทำเรื่องเจ็บป่วย(เงินทดแทนการขาดรายได้) และกรณีคลอดบุตรได้(เงินทดแทนระหว่างลาคลอด) ส่วนการใช้บันทึกความร่วมมือระหว่างหน่วยงานประกันสังคม ได้แก่ เวียดนามกับลาว สามารถทำเรื่องชราภาพและกรณีจ่ายให้แก่ทายาทเมื่อผู้ประกันตนเสียชีวิตได้ และในหลายประเทศในอนาคตหากดำเนินการให้สิทธิประโยชน์แก่แรงงานข้ามชาติแล้วก็สามารถทำเรื่องการส่งออกสิทธิประโยชน์ หรือ การเคลื่อนย้ายและคงสิทธิประกันสังคมได้
การศึกษาให้ข้อเสนอแนะความเป็นไปได้ในการเชื่อมโยงสิทธิประโยชน์ประกันสังคมอาเซียนโดยแบ่งออกเป็น 3 กลุ่ม คือ ประเทศที่พร้อมเชื่อมโยงแล้ว คือพร้อมในเชิงกฎหมาย มีการส่งออกสิทธิประโยชน์แล้วและสามารถบริหารจัดการให้เกิดเชื่อมโยงสิทธิประโยชน์อย่างเช่น ฟิลิปปินส์ ไทย มาเลเซีย สิงคโปร์ ควรต้องมีการตั้งคณะทำงานที่จะรับผิดชอบอย่างชัดเจน จากนั้นต้องมีการพิจารณาข้อกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องเพื่อเตรียมการ เตรียมกลไกในการตรวจสอบการมีชีวิตอยู่ของผู้รับสิทธิประโยชน์ เจรจาการส่งออกสิทธิประโยชน์ไปยังต่างประเทศ(Portability & Exportability) รวมถึงจัดเตรียม ทบทวน แปลเอกสารที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้เข้าใจตรงกันกับประเทศที่เชื่อมโยงกัน สำหรับประเทศที่ยังไม่พร้อมจะเชื่อมโยง สิ่งที่ต้องทำ คือ ถ้าเป็นด้านกฎหมายก็ต้องแก้ไขกฎหมายให้มีการปฏิบัติต่อแรงงานข้ามชาติอย่างเท่าเทียม การทำให้สิทธิประโยชน์สามารถคงไว้และรักษาสิทธิได้ ปรับแก้กฎระเบียบที่ไม่เอื้อ การพัฒนาศักยภาพของหน่วยงานโดยมีการใช้เทคโนโลยีในการดำเนินงานและบริหารจัดการ เป็นต้น สำหรับประเทศสมาชิกอาเซียนทั้งหมดสิ่งที่ต้องทำคือการปฎิบัติตามอนุสัญญา ILO ที่เกี่ยวกับความมั่นคงทางสังคมของแรงงานข้ามชาติ มีการแลกเปลี่ยนข้อมูลและพูดคุยระหว่างหน่วยงานประกันสังคมของแต่ละประเทศผ่าน ASSA ซึ่งจะเป็นประโยชน์ว่าจะให้การคุ้มครองแรงงานข้ามชาติในภูมิภาคอาเซียนให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพได้อย่างไร
อย่างไรก็ตาม สำหรับประเทศไทย แม้จะมีการรับแรงงานข้ามชาติเข้ามาทำงานจำนวนมากแต่ขณะเดียวกันแรงงานไทยก็เคลื่อนย้ายไปทำงานในกลุ่มประเทศอาเซียนเช่นกัน และมีแนวโน้มที่จะเพิ่มมากขึ้นในอนาคต ดังนั้นการทำความตกลงประกันสังคม(SSA)ระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนจึงเป็นประโยชน์ต่อแรงงานไทยเช่นกัน